2002年5號(hào)文件規(guī)定：電力改革步驟分為五步推進(jìn)：即“政企分開(kāi)、廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離、輸配分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”。如今，電改沒(méi)有達(dá)到10年前設(shè)計(jì)的目標(biāo)。中央雖然定了規(guī)則，出了文件，有了頂層設(shè)計(jì)，但相關(guān)部門或企業(yè)卻可以不執(zhí)行，甚至走回頭路。即便出現(xiàn)了問(wèn)題，沒(méi)有人被問(wèn)責(zé)，自然也沒(méi)有人對(duì)此擱淺的改革負(fù)責(zé)。2002年底五大發(fā)電集團(tuán)成立，廠網(wǎng)分開(kāi)基本實(shí)現(xiàn)，但主輔分離卻在九年后的2011年9月方才落地，輸配分開(kāi)和競(jìng)價(jià)上網(wǎng)兩項(xiàng)目標(biāo)更是遙遙無(wú)期。10年來(lái)，人們無(wú)不期待一場(chǎng)徹底的改革。

1，電改將進(jìn)入“深水區(qū)”

目前發(fā)改委、能源局和電監(jiān)會(huì)都相應(yīng)啟動(dòng)了下一輪電改的方案擬定。其中，電監(jiān)會(huì)已向各地電監(jiān)辦下發(fā)了《2012年推進(jìn)電力改革工作方案》，并成立了“推進(jìn)電力改革領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組”，啟動(dòng)電改頂層設(shè)計(jì)，并首次啟動(dòng)對(duì)電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本專項(xiàng)檢查。國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了發(fā)改委《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)》，其中兩次提及“輸配電”，一是提出“穩(wěn)步開(kāi)展輸配分開(kāi)試點(diǎn)”，二是要求“開(kāi)展競(jìng)價(jià)上網(wǎng)和輸配電價(jià)改革試點(diǎn)”。目前，深圳和蘇州今年有望作為首批輸配分開(kāi)試點(diǎn)進(jìn)行獨(dú)立核算。

電改5號(hào)文件發(fā)布后的十年里，電力行業(yè)發(fā)生了很多變化。5號(hào)件文后最大的收獲來(lái)自廠網(wǎng)分離。按照5號(hào)文件的要求，2003年國(guó)家電力公司被拆分為國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)兩家電網(wǎng)公司，并將其在各省的發(fā)電廠平均分配組成了華能、大唐、華電、國(guó)電、中電投等中央五大發(fā)電集團(tuán)。這一輪電力改革產(chǎn)生了巨大的效果，使中國(guó)的電力供應(yīng)徹底擺脫了長(zhǎng)期電力供應(yīng)不足的局面。發(fā)電端的競(jìng)爭(zhēng)，提供了比較充足的電力供應(yīng)。拆分后十年內(nèi)，雖然發(fā)生3次大規(guī)模的電荒-電力短缺的狀況，均能在較短的時(shí)間內(nèi)加以克服。一改中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)缺電的局面。通過(guò)市場(chǎng)化改革，現(xiàn)在電力年度總投資比2002年增加了3.2倍以上，電力增長(zhǎng)速度為世界平均水平的20倍左右，同時(shí)單位千瓦造價(jià)下降50%，中國(guó)建立了發(fā)電裝機(jī)容量世界第二和發(fā)電量世界第一的強(qiáng)大電力行業(yè)。

由于1999年國(guó)家曾作出三年內(nèi)不上大的電力項(xiàng)目的決定，導(dǎo)致在2002年后，缺電現(xiàn)象開(kāi)始凸顯。直至2004年，爆發(fā)大規(guī)模的全國(guó)性電荒。此后，2008年和2011年再次爆發(fā)大規(guī)模電荒。兩次電荒都直指煤價(jià)的上漲，不同的是，2008年那次，主要是裝機(jī)不足，而2011年的電荒，主要是市場(chǎng)煤計(jì)劃電的矛盾引起供求關(guān)系混亂所致。很多人開(kāi)始將電荒其與2002年的電改方案聯(lián)系在一起來(lái)分析看待，其觀點(diǎn)主要是電改的執(zhí)行過(guò)于落后，在煤炭完全市場(chǎng)化放開(kāi)的同時(shí)，電力行業(yè)的價(jià)格并未實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。市場(chǎng)煤計(jì)劃電的矛盾導(dǎo)致了煤炭?jī)r(jià)格和上網(wǎng)電價(jià)以及銷售電價(jià)的不對(duì)稱。

可以看出，如果沒(méi)有自上而下新的強(qiáng)有力地組織推動(dòng)，不觸及電價(jià)這一關(guān)鍵要素，不解決輸配售一體的電網(wǎng)“大壟斷”，未來(lái)的電力改革仍是空談。電力體制改革停滯不前，有利益集團(tuán)的阻力，但主要還是政府推動(dòng)不力，原于2003年即已成立的電力改革領(lǐng)導(dǎo)小組現(xiàn)在名存實(shí)亡。

2，到底是什么原因使得以確定的電改方案止步不前?

在5號(hào)文件發(fā)布后，有下列四個(gè)主要因素影響著電改的進(jìn)程：

(一) 國(guó)家發(fā)改委對(duì)電力價(jià)格采取統(tǒng)購(gòu)包銷的方式，限定兩頭的發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的輸配電價(jià)實(shí)行價(jià)差，這就導(dǎo)致了電力市場(chǎng)難以放開(kāi)。而根據(jù)各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)放的電力市場(chǎng)應(yīng)該是放開(kāi)兩頭，監(jiān)管自然壟斷的中間輸送環(huán)節(jié)，即讓上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)以買方和賣方的形成直接交易，國(guó)家有關(guān)部門只需要對(duì)中間的輸配價(jià)格進(jìn)行定價(jià)和監(jiān)管。

(二) 輸配分開(kāi)進(jìn)展無(wú)期，如果輸配分開(kāi)無(wú)法如期推行，則無(wú)法形成足夠多的市場(chǎng)主體，建立可以平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)舉步維艱，同時(shí)煤電聯(lián)動(dòng)的政府調(diào)控定價(jià)，再次為電力價(jià)格的市場(chǎng)化設(shè)立了新的障礙�！按笥脩糁惫┦窃谫u方增加了一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體，很早就提出來(lái)了，但是直接交易實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)是電網(wǎng)改革、輸配分開(kāi)，否則無(wú)法形成獨(dú)立的輸配電價(jià)。

(三) 2003年，具有正部級(jí)編制的國(guó)家電監(jiān)會(huì)成立，開(kāi)始對(duì)電力行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，然而，這個(gè)具有和電監(jiān)會(huì)及保監(jiān)會(huì)同樣權(quán)力的機(jī)構(gòu)卻并沒(méi)有如建立之初的絕對(duì)權(quán)力。對(duì)于電監(jiān)會(huì)而言，最大的電價(jià)監(jiān)管，規(guī)劃編制全部在國(guó)家發(fā)改委和能源局手中�，F(xiàn)在的電監(jiān)會(huì)的權(quán)力只剩下向電力企業(yè)核發(fā)市場(chǎng)準(zhǔn)入證，編制調(diào)研報(bào)與統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)這幾項(xiàng)。(2011有罰款)。不僅如此，電改方案設(shè)計(jì)屬多頭設(shè)計(jì)，發(fā)改委、能源局、電監(jiān)會(huì)，甚至國(guó)資委等部門，都在主導(dǎo)撰寫具體的電改方案。

(四) 另外一個(gè)影響電改進(jìn)程的事件是電網(wǎng)的主輔分離，在2003年完成廠網(wǎng)分離后，即進(jìn)入主輔分離階段，但拖延了九年才告突破。2007年之前，電力輔業(yè)改革的方案一直由當(dāng)時(shí)的電力改革領(lǐng)導(dǎo)小組擬定，2007年后，改由國(guó)資委主導(dǎo)，后者并于當(dāng)年提交《電網(wǎng)主輔分離改革及電力設(shè)計(jì)、施工企業(yè)一體化重組方案》，方案基本按照5號(hào)文中的規(guī)定，明確除電網(wǎng)必要的電力科研機(jī)構(gòu)外，其他有關(guān)電力設(shè)計(jì)、修造、施工等輔助性業(yè)務(wù)單位，都要與電網(wǎng)企業(yè)脫鉤，從電網(wǎng)剝離。但是，電網(wǎng)公司提出了應(yīng)將設(shè)備制造、電力勘察設(shè)計(jì)和送變電作為電網(wǎng)重要業(yè)務(wù)保留的意見(jiàn)，主輔分離改革陷入僵持。直至2010年，國(guó)資委再次啟動(dòng)改革，并于2011年9月將電力輔業(yè)進(jìn)行剝離合并。但國(guó)家電網(wǎng)并沒(méi)有將爭(zhēng)議較大的電力設(shè)備制造剝離出來(lái)，而將其于2009年收購(gòu)的電氣設(shè)備制造龍頭許繼集團(tuán)和平高集團(tuán)并入新成立的中電裝備旗下，隨著16家電力設(shè)備行業(yè)龍頭企業(yè)的加入，組成了國(guó)網(wǎng)控股的國(guó)產(chǎn)設(shè)備巨頭。

進(jìn)入2011年4月下旬到5月上旬，國(guó)家電網(wǎng)公司在西北電網(wǎng)、華中電網(wǎng)、華東電網(wǎng)、東北電網(wǎng)分別加設(shè)西北分部、華中分部、華東分部和東北分部。此后的12月份，最后一個(gè)爭(zhēng)議較大的區(qū)域電網(wǎng)公司華北電網(wǎng)也被分拆，分成國(guó)家電網(wǎng)華北分部和國(guó)家電網(wǎng)冀北子公司兩部分。這被外界視為國(guó)家電網(wǎng)對(duì)區(qū)域電網(wǎng)的架空和收權(quán)。因?yàn)榘凑諊?guó)家電網(wǎng)設(shè)定的分部職責(zé)，區(qū)域電網(wǎng)分部將只作為派出機(jī)構(gòu)，電網(wǎng)規(guī)劃、電力調(diào)度等管理職能由國(guó)家電網(wǎng)公司總部授權(quán)行使。而且，國(guó)家電網(wǎng)同時(shí)將四大區(qū)域電網(wǎng)公司的主要經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)按屬地化原則劃轉(zhuǎn)到省網(wǎng)公司。目前的格局正好與當(dāng)初的5號(hào)文件的改革設(shè)計(jì)相反，國(guó)網(wǎng)公司轄下五大區(qū)域網(wǎng)公司基本被架空，其職能已由新成立的國(guó)網(wǎng)區(qū)域分部以及省網(wǎng)公司接手。這對(duì)市場(chǎng)化、電力結(jié)構(gòu)，甚至對(duì)技